一、定義

EOD模式是以生態(tài)保護和環(huán)境治理為基礎，以特色產(chǎn)業(yè)運營為支持，以區(qū)域綜合開發(fā)為載體，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營、組合開發(fā)等方式，推動公益性較強、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項目與收益較好的關聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，統(tǒng)籌推進，一體化實施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來的經(jīng)濟價值內部化，是一種創(chuàng)新性的項目組織實施方式。具體來看，包含三個核心要點，一是“融合”：肥瘦搭配，推進公益性生態(tài)環(huán)境治理與關聯(lián)產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目有效融合。二是“一體”：一個市場主體統(tǒng)籌實施，將生態(tài)環(huán)境治理作為整體項目一體化推進，建設運維一體化實施。三是“反哺”：在項目邊界范圍內力爭實現(xiàn)項目整體收益與成本平衡，減少政府資金投入。

EOD模式運行機制圖

二、實施EOD模式必要性和意義

實施EOD模式是踐行“兩山”理念，加強生態(tài)環(huán)保投融資，推進生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)，支撐深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)和生態(tài)文明建設的重要探索。

(一)EOD模式是實現(xiàn)發(fā)展和保護融合共生的重要方式。通過項目組織實施方式創(chuàng)新，以生態(tài)環(huán)境治理提升產(chǎn)業(yè)開發(fā)價值，以產(chǎn)業(yè)收益反哺生態(tài)環(huán)境治理，實現(xiàn)發(fā)展和生態(tài)保護融合共生。

(二)EOD模式是生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的有效路徑。通過改善生態(tài)環(huán)境質量，提升產(chǎn)品品質，推動生態(tài)優(yōu)勢轉化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)增值溢價，拓展生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)方式。

(三)EOD模式是加強生態(tài)環(huán)保投融資的關鍵舉措。推動生態(tài)環(huán)境治理由公益性項目轉變?yōu)榫哂虚_發(fā)價值的經(jīng)營性項目，為社會資本和金融機構參與生態(tài)環(huán)境治理創(chuàng)造條件，實現(xiàn)多元參與生態(tài)環(huán)境治理。

三、EOD模式的優(yōu)勢

1、國家開發(fā)銀行等按照獨立審貸、精準施策、市場化運作和風險可控原則，選擇符合信貸條件的試點項目，在資源配置上予以傾斜(非絕對)。

2、根據(jù)項目所屬行業(yè)，市場化主體資信評級、還款資金來源、信用結構等因素，給予優(yōu)惠利率、延長貸款期限等信貸支持。

3、優(yōu)先開展盡職調查、優(yōu)先進行審查審批、優(yōu)先安排貸款投放等。

4、EOD理念引領下，項目可通過PPP、ABO、投資人+等多種模式實施。

四、EOD模式相關政策文件

2016年11月，《國務院關于印發(fā)“十三五’”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的通知》(國發(fā)[2016]65號):探索環(huán)境治理項目與經(jīng)營開發(fā)項目組合開發(fā)模式意義。

2018年6月，《中共中央國務院關于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》：創(chuàng)新環(huán)境治理模式。

2018年8月，《關于生態(tài)環(huán)境領域進一步深化“放管服”改革，推動經(jīng)濟高質量發(fā)展的指導意見》(環(huán)規(guī)財[2018]86號):探索開展生態(tài)環(huán)境導向的城市開發(fā)(EOD)模式。

2019年1月，《生態(tài)環(huán)境部全國工商聯(lián)關于支持服務民營企業(yè)綠色發(fā).展的意見》(環(huán)綜合[2019]6號):探索生態(tài)環(huán)境導向的城市開發(fā)(EOD)模式。

2020年3月，中共中央辦公廳國務院辦公廳印發(fā)《關于構建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》:創(chuàng)新環(huán)境治理模式，對工業(yè)污染地塊，鼓勵采用“環(huán)境修復+開發(fā)建設”模式。

2020年5月，《關于營造更好發(fā)展環(huán)境支持民營節(jié)能環(huán)保企業(yè)健康發(fā)展的實施意見》(發(fā)改環(huán)資.[2020]790號):推進商業(yè)模式創(chuàng)新，積極支持民營企業(yè)開展環(huán)境綜合治理托管服務，參與生態(tài)環(huán)境導向開發(fā)模式創(chuàng)新。

2020年9月，《關于推薦生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)模式試點項目的通知》(環(huán).辦科財函[2020]489號):向各地征集生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)模式備選項目;《關于擴大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)投資培育壯大新增長點增長極的指導意見》(發(fā)改高技.[2020]1409號):探索開展生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)(EOD)模式等環(huán)境治理模式創(chuàng)新。

2021年4月，《關于同意開展生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)(EOD)模式試點的通知》(環(huán)辦科財函[2021]J201號):確定36個項目開展EOD模式試點;中共中央辦公廳國務院辦公廳印發(fā)《關于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的意見》:拓展生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)模式;鼓勵將生態(tài)環(huán)境保護修復與生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營開發(fā)權益掛鉤。

2021年9月，中共中央辦公廳國務院辦公廳印發(fā)《關于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見》:探索多樣化補償方式，推進生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)模式項目試點。

2021年10月，《關于推薦第二批生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)模式試點項目的通知》(環(huán)辦科財函[2021]468號):向各地征集第二批生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)模式備選項目;《國務院辦公廳印發(fā)關于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復的意見》(國辦發(fā)[2021]40號):提出社會資本可采取“生態(tài)保護修復+產(chǎn)業(yè)導入”方式，利用獲得的自然資源資產(chǎn)使用權或特許經(jīng)營權發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)。

2021年10月，財政部關于印發(fā)《重點生態(tài)修復治理資金管理辦法》(財資環(huán)〔2021〕100號)：對山水林田湖草沙冰一體化保護和修復、歷史遺留廢棄工礦土地整治等生態(tài)保護修復工作給予中央預算內資金獎補。

2022年4月，生態(tài)環(huán)部《生態(tài)環(huán)保金融支持項目儲備庫入庫指南(試行)》(環(huán)辦科財〔2022〕6號)：要求推進適宜金融支持的重大生態(tài)環(huán)保項目謀劃，建設生態(tài)環(huán)保金融支持項目儲備庫，并明確將生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)(EOD)模式項目列為支持對象。

2022年5月，中辦國辦《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》：提出有序發(fā)展重點生態(tài)功能區(qū)縣城

五、EOD模式試點申報要求

1、試點申報主體和實施主體為市級及以下人民政府(不含鄉(xiāng)鎮(zhèn)級)或園區(qū)管委會，鼓勵政府或園區(qū)管委會與試點依托項目承擔聯(lián)合申報與實施。地市級及以上政府作為申報主體和實施主體的EOD項目,原則上投資總額不高于50億元;區(qū)縣級政府作為申報和實施主體的項目,原則上投資總額不高于30億元。

2、生態(tài)環(huán)境治理與關聯(lián)產(chǎn)業(yè)一體化實施，依托項目承擔單位僅為一個市場主體。強化公益性較強，收益性較差的生態(tài)環(huán)境治理項目與收益性較好的關聯(lián)產(chǎn)業(yè)一體化實施，以系統(tǒng)解決區(qū)域突出生態(tài)保護修復和環(huán)境治理問題為基礎，試點依托項目之間相互關聯(lián)，有效融合，且須在項目層面實現(xiàn)關聯(lián)產(chǎn)業(yè)收益補貼生態(tài)環(huán)境治理投入。

3、依托項目均須完成項目可研批復或備案等立項工作，并提交立項證明材料。采用政府和社會資本合作模式的項目需納入財政部或國家發(fā)展改革委PPP項目庫。依托項目已完工的，側重于EOD模式的經(jīng)驗總結。

4、EOD項目中生態(tài)環(huán)境治理內容需符合入庫范圍要求,重點支持基礎設施好、投資規(guī)模適中、反哺特征明顯、環(huán)境效益顯著的試點項目。產(chǎn)業(yè)開發(fā)要符合國家和地方產(chǎn)業(yè)政策、空間管控等各項要求,項目實施中嚴格落實招投標、政府采購、投融資、土地、資源開發(fā)、政府債務風險管控、資產(chǎn)處置等各項法規(guī)政策要求,依法依規(guī)推進項目規(guī)范實施。不以任何形式增加地方政府隱性債務。

5、項目邊界清晰，生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)之間密切關聯(lián)、充分融合,避免無關項目捆綁,組合實施的單體子項目數(shù)量不超過5個。

6、EOD試點項目申報的負面清單

①試點申報與實施主體非政府或園區(qū)管委會。

②依托項目承擔單位為多個市場主體，未實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理與關聯(lián)產(chǎn)業(yè)一體化實施。

③依托項目未完成可研批復、備案等立項工作，PPP項目未納入財政部或國家發(fā)展和改革PPP項目庫。

④依托項目僅為生態(tài)環(huán)境治理項目或產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目，或單一資源綜合利用項目。

⑤依托項目中生態(tài)環(huán)境治理的責任主體為企業(yè)。

⑥未實現(xiàn)關聯(lián)產(chǎn)業(yè)收益反哺生態(tài)環(huán)境治理投入，未減少政府資金投入。

⑦成本收益測算超出依托項目范圍，泛化項目收益，將稅收和土地出讓金等政府財政納入項目收益。

⑧除規(guī)范的PPP項目外，運營期間涉及政府付費。

六、EOD項目申報前期準備和申報流程

1、項目包裝和謀劃：按照文件“確保生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目有效融合、收益反哺、一體化實施”的要求，首先要科學確立環(huán)境治理內容，其次是合理謀劃關聯(lián)產(chǎn)業(yè)項目。

2、申報資料準備：項目可行性研究報告、EOD項目入庫實施方案。

3、相關審批手續(xù)準備：確定實施主體，完成項目備案申請及立項手續(xù)等。

4、申報流程：實施主體將擬入庫EOD項目實施方案及可研報告、立項手續(xù)、承諾函等報至縣級及以上生態(tài)環(huán)境部門，由其通過該系統(tǒng)線上申報至省級生態(tài)環(huán)境部門→省級生態(tài)環(huán)境部門經(jīng)組織專家論證評估，并出具項目論證評估意見后，由線上提交生態(tài)環(huán)境部→生態(tài)環(huán)境部組織專家論證同意后準予進入“生態(tài)環(huán)保金融支持項目儲備庫”。

七、EOD適宜的項目應用領域

2022年4月11日，《生態(tài)環(huán)保金融支持項目儲備庫入庫指南(試行)》(環(huán)辦科財〔2022〕6號)，入庫項目應屬于以下領域：

1、大氣污染防治。包括北方地區(qū)冬季清潔取暖、揮發(fā)性有機物綜合治理、工業(yè)企業(yè)深度治理、工業(yè)企業(yè)燃煤設施清潔能源替代、重點行業(yè)超低排放改造、重點行業(yè)清潔生產(chǎn)改造、鍋爐綜合治理、涉氣產(chǎn)業(yè)園區(qū)和集群大氣環(huán)境綜合整治、高排放機動車淘汰換新、船及非道路移動源排放治理、典型行業(yè)惡臭治理、重污染天氣應對能力建設等。

2、水生態(tài)環(huán)境保護。包括黑臭水體治理、污水處理設施與配套管網(wǎng)建設改造、污水處理廠污泥處理處置、污水再生及資源化利用、工礦企業(yè)和醫(yī)療機構水污染治理、工業(yè)園區(qū)水污染治理、船舶港口水污染治理、水體內源污染治理、流域水生態(tài)保護修復、流域水環(huán)境綜合治理、河湖生態(tài)流量保障、重點湖庫富營養(yǎng)化控制、河湖生態(tài)緩沖帶修復、天然(人工)濕地生態(tài)系統(tǒng)保護與建設、水源涵養(yǎng)區(qū)保護、飲用水水源地保護、入河排污口整治及規(guī)范化建設等。

3、重點海域綜合治理。以渤海、長江口-杭州灣、珠江口鄰近海域為重點，包括海水養(yǎng)殖環(huán)境整治、入海排污口及直排海污染源整治、船舶港口污染防治、親海岸灘環(huán)境整治、海洋生態(tài)系統(tǒng)保護修復、美麗海灣示范建設等。4、土壤污染防治。包括建設用地土壤污染風險管控、建設用地土壤污染修復、農(nóng)用地工礦污染源整治、工礦企業(yè)重金屬治理、歷史遺留重金屬污染區(qū)域治理、化學品生產(chǎn)企業(yè)及工業(yè)集聚區(qū)地下水污染風險管控、礦山開采區(qū)及尾礦庫地下水污染綜合治理、危險廢物處置場及垃圾填埋場地下水污染防治、依賴地下水的生態(tài)系統(tǒng)保護、地下水型飲用水水源地保護、重點污染源防滲改造、廢棄井封井回填等。

5、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理。包括農(nóng)村污水處理和資源化利用、農(nóng)村垃圾治理、農(nóng)村黑臭水體整治、廢棄農(nóng)膜回收利用、秸稈綜合利用、畜禽與水產(chǎn)養(yǎng)殖污染治理和糞污資源化利用、種植業(yè)面源污染治理、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境綜合整治等。

6、固廢處理處置及資源綜合利用。以“無廢城市”建設項目為重點，包括城鄉(xiāng)生活垃圾收集與處理處置、餐廚垃圾收集與資源化利用、危險廢物及醫(yī)療廢物收集與處理處置、礦產(chǎn)資源(含尾礦)綜合利用、廢舊資源再生利用、農(nóng)業(yè)固體廢物資源化利用、工業(yè)固體廢物環(huán)境風險管控、工業(yè)固體廢物無害化處理處置及綜合利用、建筑垃圾和道路瀝青資源化利用、包裝廢棄物回收處理等。

7、生態(tài)保護修復。重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復、山水林田湖草沙冰一體化保護和修復、礦區(qū)生態(tài)保護修復、采煤沉陷區(qū)綜合治理、生物多樣性保護及荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理等。8、其他環(huán)境治理。生態(tài)環(huán)境風險防控、放射性污染防治、噪聲與振動污染控制、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測與信息能力建設等。

八、EOD項目的三大落地方式

1、PPP

在政府財政支出額度較大，但支出額度未超過財政部規(guī)定的上限，且項目實施不緊迫的區(qū)域，EOD模式可采用PPP方式實施項目。

2、ABO

在政府財政支出額度較大，但支出額度未超過財政部規(guī)定的上限、但項目實施緊迫的區(qū)域，EOD模式可采用ABO方式實施項目。ABO模式，一般指授權(Authorize)—建設(Build)—運營(Operate)模式，由政府授權單位履行業(yè)主職責，依約提供所需公共產(chǎn)品及服務，政府履行規(guī)則制定、績效考核等職責，同時支付授權運營費用。

3、“流域治理+片區(qū)開發(fā)”

在政府財政支出額度超過財政部規(guī)定的上限、項目實施緊迫，但土地市場較為活躍的區(qū)域，EOD模式可采用“流域治理+片區(qū)開發(fā)”方式實施項目。

九、EOD融資籌措方式

EOD項目涉及生態(tài)修復、環(huán)境景觀打造等公共領域的工程，投資額較大，對項目實施主體的資金籌措能力提出了更高的要求。考慮到EOD項目的公共產(chǎn)品屬性及部分生態(tài)產(chǎn)品的經(jīng)濟屬性，財政補貼支持及綠色金融的支持是當前EOD項目的重要資金來源。由于EOD模式的特殊各地也在探索政府債券、政府投資基金、政府與社會資本合作(PPP)、組建投資運營公司、開發(fā)性金融、環(huán)保貸等多元化投融資籌措路徑

1、政府債券模式。是最容易實施，且落地性最強的投融資模式。其核心優(yōu)勢在于：一是項目收入可以作為專項債券的還款來源;二是成本低和期限長，這是政府債券最核心的優(yōu)勢;三是籌集資金成功率高;當然，政府債券也存在著一定的不足，即發(fā)行金額有限，受本省整體債務水平調控影響，通常情況下，難以覆蓋某地區(qū)生態(tài)環(huán)境項目(或是其他項目)的總投資額。

2、政府投資基金與投資運用公司模式。將兩種模式一并論述，是由于無論是設立基金的模式還是直接股權出資成立公司的模式，本質相同，上述兩種模式都是針對投資主體的合作形式和項目資本金的充實而言的。實踐中，兩種模式下都將可能出現(xiàn)兩種情形：一是當社會資本方不參與的情況下，所在地政府及本地國有控股企業(yè)自行出資設立基金或者直接組建公司;二是社會資本方參與的情況下，共同進行投資。兩種情況從投資理論上并沒有區(qū)別，但是，在實踐中，若有社會資本方參與，則投資回報機制必須健全，即要明確滿足投資人的投資收益;如果僅有本地政府和本地國有企業(yè)參與，則通常作長遠考慮，并且可以以超出本項目的綜合收益作為投資收益不足的補充。

3、開發(fā)性金融、環(huán)保貸款。開發(fā)性金融與環(huán)保貸通常將以創(chuàng)新型貸款的形式得以應用。但是，無論哪種創(chuàng)新型貸款模式，仍然要遵循貸款的風控審批原則。

(1)資本金角度。仍要項目具有相應的資本金，因此，創(chuàng)新型貸款模式實際上在很大程度上是和前述的政府投資基金與投資運營公司模式共同合作使用的。

(2)貸款收益測算角度。項目貸款的收益應能夠覆蓋本息。此時需要分兩種情況考慮，一是貸款主體為本地國有企業(yè)時，項目收益通?？梢猿霰卷椖慷紤]企業(yè)的綜合收益;二是若貸款主體為本地國有企業(yè)與社會投資人的合資公司，則貸款時的收益測算通常僅考慮本項目收益(除非是各方成立的合資公司還有其他項目，否則將不可能合并在一起進行測算)。

(3)擔保措施角度。一是貸款主體為本地國有企業(yè)，則本地國有企業(yè)自行擔保;二是貸款主體為本地國有企業(yè)與大型社會資本(通常為央企、上市公司)組建的合資公司，此時社會資本方將可能存在一定的不提供擔保的風險;三是貸款主體為本地國有企業(yè)和一般類型的社會資本，社會資本方的擔保能力可能得不到貸款銀行的認可。

十、EOD項目回報資金來源及路徑

在EOD的總體框架下，各地對于資金來源的探索始終未曾停歇，環(huán)保+產(chǎn)業(yè)開發(fā)、環(huán)保+城市運營、環(huán)保+生態(tài)旅游、環(huán)保+鄉(xiāng)村振興等不同的組合交易框架均有所體現(xiàn)，就回報的整體邏輯，主要有以下幾個反面：

1、土地溢價。通過EOD項目的實施，提升周邊土地價值，增加土地出讓收益。

2.產(chǎn)業(yè)反哺分成收益。最直接、最合規(guī)的回報就是找到項目自身的價值，例如林權、水權、碳權、綠證的價值開發(fā)，針對光伏發(fā)電、風力發(fā)電、抽水蓄能電站等有顯著碳減排效益的行業(yè)，可開發(fā)綠色金融專屬產(chǎn)品，延伸太陽能建筑一體化、農(nóng)光互補、漁光互補、其他分布式能源多能互補等，提高綜合收益。

3、資源補償及對價。目前較為明確的資源渠道主要為建材資源(砂石料等)及礦場資源。

4、經(jīng)營性收入(供排水、物業(yè)等)及其他收入(如文旅、康養(yǎng)收入等)。

5、政府購買服務。

6、股權轉讓所得。

十一、相關注意事項及建議

1、減少政府資金投入，力爭實現(xiàn)政府資金“零投入”，也即“資金平衡“。

2、可能的創(chuàng)新點(政策突破點)：項目招投標方式、政府采購方式、投融資方式、土地一二級聯(lián)動或補償、資源開發(fā)及補償方式、空間管控及調整、資產(chǎn)處置方式等有關法規(guī)政策。

3、在謀劃EOD項目平衡資金來源時，可以考慮以下幾個方面：一是定向支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村可生態(tài)保護的土地出讓收益;二是本地政府根據(jù)項目區(qū)域財政收入增長情況給予授權實施企業(yè)專項支持;三是國家關于生態(tài)環(huán)保項目的專項補貼資金;四是本地政府設立生態(tài)環(huán)保基金用于支持EOD項目;五是考慮土地指標、碳排放指標等交易收入;六是項目自身的經(jīng)營性收益。但是在實際操作中需要結合項目個性特點和區(qū)域資源稟賦，合理設計平衡資金來源。